Informe de Argentinos por la Educación: Evolución del financiamiento educativo

Si bien en los últimos 40 años creció la inversión en educación, la meta del 6% solo se cumplió una vez y el incremento se destinó en mayor medida al nivel superior. Entre 1980 y 2022, el Estado aumentó el financiamiento educativo medido en términos reales y como porcentaje del PBI. La suba se distribuyó de manera desigual: fue mayor para la educación superior (universidades e institutos) que para las escuelas.

En Argentina el financiamiento educativo creció un 226% en la educación superior y un 163% en la educación básica durante los últimos 42 años. La diferencia acumulada entre 1980 y 2022 es de 63 puntos porcentuales en favor del nivel superior.

Serie histórica: Gasto público educativo consolidado por año como porcentaje del PBI (crédito ejecutado). Apertura entre nación y provincias (crédito ejecutado). Años 1980-2022.

Los datos surgen del informe “Evolución del financiamiento educativo”, del Observatorio de Argentinos por la Educación, con autoría de Alejandro Morduchowicz (especialista en planeamiento y políticas educativas), Leyre Sáenz Guillén y Víctor Volman (Observatorio de Argentinos por la Educación). El documento analiza cómo evolucionó la inversión en educación entre 1980 y 2022 utilizando la serie histórica del Gasto Público Consolidado (GPC) del Ministerio de Economía en términos porcentuales respecto al PBI y en valores reales, cuánto aportan al financiamiento la Nación y las provincias, y cómo se reparten los fondos entre los distintos niveles educativos.

En los últimos 42 años se observa un aumento sostenido del gasto público en educación, tanto en porcentaje del PBI como en términos reales. La inversión que realizan las provincias aumentó un 292%, mientras que la inversión de Nación creció un 30%. Actualmente, 3 de cada 4 pesos invertidos en educación (78%) son ejecutados por las provincias y 1 de cada 4 (22%) por Nación. En 1980, en cambio, las provincias tenían a cargo el 55% del gasto educativo.

El financiamiento educativo cayó a principios de los años ‘90, en 2002 y 2003, mientras que desde 2004 se registra un incremento del gasto que se refuerza en los años 2005 y 2006, con la Ley de Financiamiento Educativo y la Ley de Educación Nacional, que establecieron la obligación de invertir un 6% del PBI en educación. Sin embargo, esta meta sólo se cumplió en 2009, 2013 (incluyendo Ciencia y Tecnología) y en 2015 (exclusivo para educación). A partir del año 2005, el crecimiento del gasto real por alumno en educación básica superó el incremento de la matrícula: en otras palabras, hubo un aumento de la inversión más allá de la expansión del sistema educativo.

Serie histórica: Gasto público educativo consolidado por año en millones de pesos constantes 2023 (crédito ejecutado). Apertura entre Nación y provincias. Años 1980-2022.

La inversión estatal en educación superior (es decir, universidades y educación superior no universitaria) creció sostenidamente más que la destinada a la educación básica (nivel inicial, primario y secundario) desde la ley de transferencia de los servicios educativos (1992), cuando las provincias asumieron la responsabilidad de las escuelas. Esta diferencia se profundiza entre los años 2006 y 2022, y alcanza un pico en 2018: ese año se invirtieron 105 puntos porcentuales más en educación superior que en básica.

“El informe permite ver con claridad cómo evolucionó el financiamiento de la educación en distintos momentos políticos claves de la Argentina desde la vuelta de la democracia: la caída de los recursos de inicios de los ‘80 debido a la crisis de la deuda, los vaivenes generados por la transferencia de las escuelas secundarias y la posterior aplicación de la Ley Federal de Educación, la crisis de 2001, la Ley de Financiamiento Educativo y las restricciones fiscales de los últimos años”, señala Alejandro Morduchowicz, coautor del informe.

“Los datos muestran la poca estabilidad de los recursos para educación, lo que dificulta cualquier tipo de programación de políticas a largo plazo”, afirma Morduchowicz. Y agrega que “el informe constituye un aporte valioso para reflexionar sobre las perspectivas a futuro en un momento en que se están redefiniendo el rol del Estado nacional y las responsabilidades provinciales en materia de financiamiento sectorial”.

Ivana Templado, economista de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), considera que “a partir del análisis del informe surgen conclusiones y también varias preguntas. Entre las certezas, se evidencia que ninguna de las leyes que regulan el sistema ha logrado proteger el gasto educativo de su carácter procíclico: en épocas de bonanza se aumenta el gasto y en tiempos de recesión se reduce. Tanto la ley de financiamiento educativo como la posterior Ley de Educación Nacional, al establecer un piso de inversión como porcentaje del PBI, han acentuado esta tendencia. A pesar de ello, el crecimiento del gasto educativo consolidado en los últimos 15 años casi duplica el observado en todo el período anterior, con un esfuerzo que ha recaído principalmente en las provincias. Por otro lado, que el mayor aumento del financiamiento se verifique en el nivel superior, pone en entredicho cuestiones de órden distributivo del gasto, ya que los niveles obligatorios son justamente los que llegan (o deberían llegar) a toda la población, mientras que los de nivel superior están orientados hacia los estratos más favorecidos socioeconómicamente”.

Gasto en Educación consolidado de Nación que se destina a cada nivel, en millones de pesos constantes del 2023 (crédito ejecutado).

Juan Ignacio Doberti, Doctor en Ciencias Económicas, docente e investigador de la UBA, asegura: “El trabajo tiene la virtud de iluminar con datos precisos dos aspectos claves del financiamiento educativo durante el período 1980-2022: la relación nación/provincias en el aporte presupuestario y la división entre educación básica/educación superior en la asignación de recursos. En el primer eje se observa claramente la retracción de la participación relativa del gobierno central y, por el contrario, la mayor contribución de las provincias en un proceso cuestionable porque estas tienen menor capacidad recaudatoria y una debilidad notoria para la gestión escolar. En el segundo eje se advierte el mayor incremento en la asignación destinada al nivel superior frente a los niveles inferiores, en un proceso vinculado al mayor aumento de la matrícula universitaria que partía de niveles de cobertura menores (en 1980 la educación primaria tenía una cobertura del 95%, la secundaria del 54% y la de educación superior del 16%). El análisis resulta especialmente oportuno en el actual contexto de reducción del presupuesto público, puesto que los desafíos de mejoras en la calidad y equidad de la enseñanza exigirán una utilización eficiente de los recursos”.

«Los procesos de descentralización de los servicios educativos reforzaron las inequidades territoriales, especialmente en los niveles de educación inicial, básica y media. Es importante que el Estado nacional desarrolle un rol activo para reducir esas inequidades. En el plano de la educación superior es central reforzar el rol de movilidad social que desarrollan las universidades nacionales, para lo cual se requiere mejorar las estrategias y pautas de financiamiento y los resultados que dichas instituciones brindan a la sociedad a partir del desarrollo de las diferentes funciones que desempeñan”, plantea Javier Curcio, investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP) de UBA CONICET.

Gasto en Educación consolidado de las provincias que se destina a cada nivel, en millones de pesos constantes del 2023 (crédito ejecutado).

“Una señal que se desprende del informe indica que la inversión en educación sigue una tendencia procíclica. Durante las crisis económicas los gobiernos desinvierten, lo que resulta escasamente inteligente. Asimismo, nos permite comparar lo invertido con informes que reflejan los resultados obtenidos. Si bien en la serie analizada (1980-2022) los recursos financieros al sistema siguen una tendencia creciente, aunque preocupa la baja desde 2015, los indicadores que expresan la calidad educativa -inclusión, rendimiento, graduación, e.g.- revelan una inversión poco eficiente”, indica Marcelo Rabossi, profesor e investigador de la Universidad Di Tella.

Gasto público educativo consolidado por alumno en educación básica por año en pesos constantes 2023. Apertura entre nación y provincias (crédito ejecutado). Años 1980-2022.